完善政府投资体制是一项系统性工程

    日前，中共中央总书记、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议，通过了《关于深化投融资体制改革的意见》（以下简称《意见》）。

    会议强调，深化投融资体制改革，要完善政府投资体制，发挥好政府投资的引导作用和放大效应，完善政府和社会资本合作（PPP）模式。要拓宽投资项目资金来源，充分挖掘社会资金潜力。

    不难发现，根据《意见》精神，完善政府投资体制来推动投融资体制改革正是此次深改组会议的一个新思路。而发挥好政府投资的引导作用和放大效应则是改革的方向。

    其实，近两年来，政府已经在这方面出台了一系列政策。据财政部副部长史耀斌于2015年12月18日在第十五届中国经济论坛上的发言，截至当时全国各地公布推荐的PPP项目有6650个，计划投资额8.7万亿元，涵盖了道路交通、环境保护、城市公共事业等多个领域。应当说，在财政收入增速下降、地方政府性债务逐步规范化的情况下，政府在公共服务领域进一步投资的潜力和空间受到制约。而发展和推动PPP能够更有效提高公共服务的供给效率。

    相应的，保障PPP项目落地，政府的财政支持起到了引领作用。为了解决PPP项目融资问题，财政部联合10家金融机构共同发起设立PPP融资支持基金，总规模1800亿元。此举的政策效应明显。一方面，中央把几家机构以及财政专项等“碎钱”、“零钱”合并起来，盘活使用，可避免重复投资，更好支持重点领域和薄弱环节的项目建设，形成示范效应；另一方面，国家资本的进入将成为该基金乃至具体PPP项目的信用背书，吸引大量对政策敏感的社会资本进入，并通过杠杆作用形成放大效应，进一步提升财政资金的使用效率和效益。

    由此看来，完善政府投资体制，即是深化投融资体制改革的一部分。但是，值得注意的是，完善政府投资体制绝不仅仅是出资了事。政府引导投资要真正有效，完善政府投资体制是一项系统性工程。

    由于我国仍处于PPP模式的探索阶段，目前在观念认识、工作机制、法律法规、配套政策等方面，仍存在着一些困难和亟待解决的难点。在传统政府投融资模式下，存在的重投入、轻产出，重建设、轻运营维护，重准入、轻监管等问题并未完全改善；甚至部分地方政府在平台公司融资的渠道被切断后，利用明股实债、保本回购等方式进行变相融资。如此不但无法推动PPP模式落地，实现政府引导投资的本意，反而加大了地方政府债务风险。

    在这种背景下，要推动PPP持续健康地发展，首先，营造良好的环境，增强社会资本的安全感。政府必须转变“既当裁判员、又当选手”的双重身份，以平等、合作的方式和社会资本商讨条款，约定双方的权利、义务、风险、分担、利益补偿等，并以文本合同的方式加以约束。而且，除了初期的引导投资外，政府也要参与到项目实施的全过程中。

    其次，针对相关法律调控不完善的现实情况，要弥补法律法规的短板，以规范PPP项目发展，更好促进各个主体之间的合作，推动项目高效运转。但要注意的是，法律规定不能是零零散散的修订，而应当搭建系统性的框架和可落地执行的条款。例如，PPP的财政支持不仅是来自政府引导基金的初始投资，还可通过不断完善政府财政的转移支付资金管理办法、税收优惠的支持力度和支持方式，来加大PPP政策扶持的力度。

    再次，引入“市场化管理、专业化运作”是健全PPP项目和政府投资基金管理机制，防范寻租与经营风险的良方。这就要求在项目启动时更加公开透明地招标、推进时选用专业基金公司组织运营并由专业人士做出投资决策，也就是说，政府财政由过去对企业、项目等补贴、减税降费用等行政划拨模式，向市场化、专业化投资扶持模式转变，以保证项目灵活运作，提高资金的使用效率和回报率，从而吸引更多社会资本甚至海外资本加入PPP项目或政府主导基金推进的项目，发挥规模效应。

最后，为吸引社会资本进入，国家出资部分应当发挥更大效应。比照国家新兴产业创业投资基金“优先滚存使用”安排，收益分配实行先回本后分红，社会出资人可优先分红。国家出资收益可适当让利，收回资金优先用于基金滚存使用。这会显示出政府“只引导、不谋利”的公益性动机，而“收回资金滚存使用”则可以不断扩大基金规模。

    总之，以PPP模式为代表的政府引导投资项目要想真正落地，需要系统性的政策支持和制度建设。唯有践行政府和社会、民间资金协同发力、市场化运作、资金优先滚存使用等政策，充分发挥国有资本的杠杆作用，才能做大投资规模，更好地发挥投融资服务实体经济的效率。