供给侧改革下 PPP“盛宴”将何去何从

进入PPP项目落地开花的第二个年头，新一轮政策措施或又将继续助力这一资本“盛宴”成为各方关注的焦点。近日，有消息称，为加快PPP模式的推广进度、提高项目签约率，相关部门正酝酿推出一系列政策措施，包括完善物有所值评价指引、PPP法征求意见稿等顶层设计，而在这一轮利好的刺激下，许多业内人士也预计今年PPP项目签约落地率将大幅提升。

然而，PPP项目虽已在去年成为最受瞩目的焦点，赚足了眼球，却也陷入了“叫好不叫座”的尴尬境地。数据显示，去年各地推出的PPP项目中，仅有10%左右的项目得到了社会资本的回应。

缘何出现这种局面？在许多业内人士看来，PPP项目背后的制度规划和法律体系依然还存在漏洞，由此可见，我国的PPP项目建设或许还将走一段改革之路。那么，伴随着今年供给侧改革的不断发力，PPP项目建设又能在其中发挥怎样的作用？新一年PPP项目又将如何开展？

新一轮“盛宴”开启

伴随着我国经济发展进入“新常态”，以基础设施为代表的公共产品不断增长的需求和受到约束的供给能力之间的缺口不断在扩大，这无疑使得曾经完全由政府主导的基础设施建设投融资模式走向了改革，由此，PPP模式成为了基建投融资改革的重要方向。

去年年初以来，随着各省市PPP项目库的不断设立，PPP项目也实现了落地开花，而为加快新一年PPP模式的推广进度，相关部门正酝酿推出一系列政策措施，以推进新一年PPP项目的签约率。

近日，财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平表示，财政部将于今年启动“财政部国家PPP管理平台”，届时所有的项目描述、签约情况、实施进展情况、地方政府债务与或有债务情况都将会在平台上公布，着力以全透明的信息披露充分保护社会资本方的利益。

这也意味着，该平台投入运行后，PPP项目的签约情况将被及时跟踪，社会资本方可以更方便地选择投资机会。

同时，财政部日前公布的PPP项目“以奖代补”政策也将从今年开始实施。“该政策将从根本上改变地方政府对PPP项目的认识，从将PPP项目视为向中央要政策、要钱的融资通道转变为主动吸收社会资本，保证项目顺利推进。同时，引导和鼓励地方融资平台公司将存量公共服务项目转型为PPP项目，将在一定程度上化解地方政府存量债务，减轻地方政府财政压力。”平安证券分析师魏伟对这一政策解读道。

与此同时，全国PPP基金投资的第一单项目也在本月开始投入运行，江苏省财政厅2月4日对外宣布称，江苏省签下了PPP融资支持基金的首个投资项目，即以股权方式对徐州市城市轨道交通2号线一期工程项目投资4亿元。

中投顾问产业与政策研究中心主任扈志亮在接受《中国产经新闻》记者采访时表示：“在经过两年多的摸索后，无论是政府还是社会资本对PPP模式的认知程度都有了提高，各地政府在积极推广PPP模式方面做了大量工作，社会关注度和社会资本参与的积极性也逐渐提高，随着PPP相关顶层设计制定落实，今年PPP项目签约率或会较以往有一定提升。”

同时，中央财经大学财政学院教授温来成认为，今年的PPP项目进展将是上升的趋势，他在接受《中国产经新闻》记者采访时表示：“从目前企业和社会各个方面的关注程度来看，对PPP项目建设还是较为关注，在政府、企业还有学术方面的共同关注下，PPP项目建设今年应该拥有较好的发展势头。同时，目前财政部和国家发改委合力进行了两期PPP示范项目建设，相信在各方面的推动下，PPP建设可能会有比较好的发展。”

缓慢发展的背后

尽管PPP项目建设的形势大好，但纵观去年以来的PPP项目进展却是缓慢的。

有资料显示，去年各地推出的PPP项目中，仅有10%左右得到社会资本回应。实际上，早在2014年11月底，财政部就确定了总投资1800亿元的30个PPP示范项目，分布在江苏、安徽等15个省市。然而，截至2015年中旬，全国各地推出的PPP项目总投资额仅为3万亿元。

PPP的发展速度远不及预期，随后，财政部开始力推这些项目“开花结果”，并放出“狠话”：“示范项目不能采用PPP模式或一年后仍未进入采购阶段，将被踢出示范项目名单。”

在扈志亮看来，有多个方面的原因导致了PPP项目进展缓慢，“第一，政府的前期准备工作相对较弱，一些政府缺乏PPP相关知识储备，缺少专业团队运作；第二，地方政府与社会资本对PPP项目认识及期望存在差异，缺乏一个规范的运用程序来平衡二者的关系；三是国内PPP理论和实践水平比较低，很多核心机制都比较模糊，实施过程也就相对谨慎。”

财政部金融司司长孙晓霞指出，很多地方的认识局限在缓解债务压力上，将PPP作为又一次“甩包袱”，“一些地方将PPP等同于新的融资渠道，通过保底承诺，回购安排等，将部分项目包装成PPP项目。”

对此，中国人民大学法学院副教授喻文光也认为，“叫好不叫座”的一个重要问题是：“并不是所有的项目都适合做PPP，它适用于有盈利性质项目，而一些公益项目，还是需要政府财政支出的。”

温来成认为，造成PPP发展缓慢的原因主要来自于其背后的法律法规以及制度建设的不健全。“首先，国家现行的关于PPP建设的法治制度还不健全，现阶段国家没有颁布专门针对PPP项目管理的法律制度，虽然合同法和政府采购法能够予以一定的法律支持，但是一些PPP项目中的核心问题靠现有制度解决不了；其次，民营企业还是对地方政府信誉有一定担忧，由于地方政府一贯存在的‘一朝政府一朝政策’的做法，容易造成一些签订的合同到项目落地时就产生变化，这个对社会资本参与积极性的影响比较大。”

温来成同时指出，“关于PPP的法律制度设计，现在财政部正在进行政府与社会资本合作立法的调研和咨询，如果这个法律制度能够早点出台对财政部以及发改委未来的合作也将带来有利作用，能够为财政部和发改委的协同合作起到有利的支撑。”

发力供给侧改革

“PPP不是一场婚礼，而是一段婚姻。”在业内PPP被如此形容。

财政部政府与社会资本合作中心副主任焦小平说：“曾经，PPP更多是地方政府资金供给不足，解决融资问题的手段，关注短期效益；以后，更多是要从治理和现代管理层面考虑，强调长期性、系统性和整体性，注重质量。”

在以往的经验中可见，企业的许多顾虑都集中在政府的商业意识和契约精神上，想要打消企业的顾虑，更重要的是在依法合规上做工作，以确保政府严格履约。

扈志亮表示：“想要提高PPP项目的成功率，首先，要建设信誉机制，解决政府和企业之间的信任问题；其次，应该建立一个项目审核评估标准，提高PPP项目的整体质量；另外，要规范PPP项目实施推进过程，让项目在阳光下运行；再者政府应该更积极地推进PPP项目推进落实，做好前期准备工作。”

扈志亮同时指出，在当下最火热的供给侧改革中，PPP项目将会起到一定作用。

“国内PPP项目主要集中在交通、环保、医疗、养老等公共服务领域，很多项目关系到重大国计民生，推广PPP模式就是公共服务供给机制改革的重要内容，对供给侧改革有着重要的意义。”扈志亮说。

实际上，从今年初召开的地方两会上可以看出，各个地方均把稳增长放在了地方发展的重要位置上。其中，除了强调多举措推动房地产去库存以外，涵盖市政、医疗、养老、环保等方面的基础设施投资已成为各地实现稳增长的主要抓手。

温来成表示：“供给侧改革是指目前经济发展过程当中有一些方面供给不能满足，而这其中很重要的方面就是社会公共服务的不能满足，而PPP项目建设就是在满足对公共服务方面的需求。现阶段的医疗卫生与教育方面的供给侧都存在很大问题，而PPP项目中既有医疗卫生项目也有教育项目，因此可以通过PPP建设来改善这方面公共服务的需求，以达到经济发展的平衡。”