“四管一控” 土地收储再规范——《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综【2016】4号文）解读

 日前财政部、国土资源部、人民银行、银监会等四部委联合下发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（以下简称“通知”）。从通知内容来看，是在19号文之后，162号文、43号文、351号文以及《预算法》等所明确的方向上，再次进一步规范地方政府投融资行为的重要文件。

 通知核心内容回顾：

 该通知核心内容包括：清理压缩土地储备机构、规范土地储备行为、加强土地储备规模控制、妥善处置土地储备债务、调整土地储备筹资方式、规范土地储备资金使用管理、推动土地收储政府采购工作、加强土地储备项目收支预决算管理等多个方面。主要体现为“四管一控”：

 1、组织管理：通知要求各地区在规范土地储备行为时，县级（含）以上法定行政区划原则上只设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理，对于重复设置的，应当压缩归并和重新纳入土地储备名录管理。各地区应将土地储备机构和从事政府融资等其他非土储职能的业务相分离。事实上，该通知主要目的之一在于理顺土储机构和城投公司关系，进一步规范两者职能。

 2、债务管理：对清理甄别后认定为地方债务的土地储备贷款（截至2014年底），需纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券进行置换；而自2016年起，各地不得再向银行举借土地储备贷款。

 3、资金管理：通知依据《预算法》等法律规定对土地储备资金的使用管理进行了规范，即从2016年1月1日起，对土地储备资金的筹集渠道进行了明确，并且强调专款专用，土地储备机构日常费用和土地储备资金严格分账核算，不得混用。

 4、采购管理：通知提出地方国土资源主管部门应当积极探索在土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿的方面的政府购买服务，并约定采购仅限于储备土地的前期开发。

 5、土储规模控制：通知要求各地土储机构应当根据当地经济发展水平、财力状况、年度土地供应量、年度地方债务限额、地方政府还款能力等因素确定其土地储备总体规模，同时要加强预决算管理。

现代咨询解读：

1、清理压缩现有土地储备机构，实现统一管理。此前，162号文对地方政府土储机构实现了“名录制”管理，厘清了政府土储机构和城投公司职能，但并未对土储机构的数量进行限制。按照通知规定，一个法定行政区只能保留一个隶属于国土局的土储机构，地方政府为了获得融资而设立的土地储备分中心将被撤销或归并，同时，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。储备土地实现“一个口子进水、一个池子储水、一个口子出水”，将有助于提高土地集约化水平，提升土地价值。

2、多手段控制储备土地总量，有利于控制政府性债务及房地产“去库存化”。理解文件精神不难发现，加强储备土地总量控制主要从土地供给方面加强管理。土地储备总量取决于当地经济发展水平、当地财力状况、年度土地供应量、年度地方政府债务限额、地方政府还款能力等诸多因素，并适当压缩储备土地规模，此举将从资金需求源头方面限制了政府性债务的无序扩张。

同时，考虑今年初全国各省份披露的财政收入数据，在一般财政收入吃紧，尤其土地财政收缩的大趋势下，未来地方政府用于土地收储的资金将更多依赖于政府债券，但政府债券额度由中央及省级政府统筹，所以土地收储规模将进一步“外控”。同时，控制土地收储规模将成为中央调整房地产的新手段。

3、推进地方政府通过政府购买服务方式实施土地储备。通知明确地方政府可以通过政府购买服务或政府采购的方式，选择承接主体从事土地熟化工作。未来与土储职能理顺后的城投公司，可作为承担主体，以政府向其采购或购买服务的形式，为政府提供与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设服务，并获得合同约定的报酬。如此，在PPP大背景下，城投公司将获得“尚方宝剑”，与政府在土地运作方面建立契约关系，有助于推动城投公司向市场化转型。

4、叫停土地储备融资，将加速主要依靠储备土地抵押贷款的城投类公司的关闭或转型。通知中最重要的是自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，完全封锁了依靠储备土地抵押的城投类公司融资空间，进一步强化土地储备的专业化职能。城投公司依赖土地储备贷款应用于其他项目的模式将被堵死，未来并将面临较大的流动性压力。地方政府需加速支持城投公司的市场化、实体化、规范化和多元化转型，可将原土储机构从事的“融资、土建、基础设施建设、土地二级开发等业务”剥离至城投公司，协助其提高自身实力，实现公司的可持续融资和做实、做大、做强。

43号文出台一年多，配套政策跟进乏力，不乏有“43号文已沦为一纸空文”之说。现代咨询始终认为城投公司规范化调整政策随着经济形势的需要会弹性调整，但趋势已不可逆。此次通知的出台，是对现代咨询正确判断的又一次印证。