当土地整治遇上PPP

 来自广发证券的一份研究报告显示，截至5月底，全国34个省市中已有22个公布了PPP项目推介计划，估算投资总额超过了3万亿元，涵盖交通设施、市政、环保等基础设施建设领域。 具体到土地整治领域，PPP投融资模式前景如何？

 事实上，在土地整治领域，政府与社会资本合作并非新鲜事。 国土资源部土地整治中心实施管理处副处长高世昌告诉记者，土地整治引入社会资本通常分为两类：第一类是市地整治，即通常所说的土地一级开发整治，这类项目实践较多；第二类提升耕地质量的农地整治，各地也在积极实践。“引入社会资本进行土地整治是未来的方向。”

 以土地一级开发为例，业内人士介绍，经过近20年的不断探索，其商业模式经历了BT（即建设-移交，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式）模式、土地补偿模式、利润分成模式的尝试，未来将向PPP模式进一步发展。

 招融宝分析师何晓燕认为，对于地方政府而言，土地整治引入PPP投融资模式是希望缓解负债压力。“政府财力有限加上信贷从紧，土地整治融资难的问题将进一步凸显。地方政府迫切需要寻找出一种新的融资模式。” 

 一直以来，我国土地整理项目融资主要依靠政府。由于前期成本投入大，在土地一级开发整治中，地方政府一般通过土地储备中心或融资平台以土地抵押向银行贷款，进行拆迁补偿及土地平整，再用地块使用权出让收入偿还贷款。近年来，这一运作模式带来了大量政府性债务。为了防范风险，2010年以来，中央出台了一系列措施，严格控制地方政府负债规模，规范举债方式，同时限制了BT等的适用范围。 

“从国际经验看，尝试PPP主要是为了解决基础设施建设投入不足、效率不高等问题。”北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任刘志告诉记者，土地一级开发整治PPP在一定程度上可以缓解上述问题，但更重要作用是推动土地一级开发整治以市场化的方式来运作。 

“这应是一个进步。”他解释，按照以往的土地一级开发整治模式，如果土地市场下行，土地储备中心或融资平台面临还贷压力，其市场风险实质上是由政府承担的。土地一级开发整治PPP模式下，企业参与项目前会充分考量经营风险。而一个项目如果企业参与度不高，政府也必须重新审视自己的开发计划。这就可以避免决策的随意性。

 政府需提升管理能力，有评论指出，PPP模式是解决地方政府投资压力的一个做法，同时也给社会资本提供了一个参与机会。想法本身挺好，但做起来不容易。

 何晓燕认为，PPP模式离不开政府的积极推动，政府应由过去在土地整理工作中的主导角色，转变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对投融资体制进行改革，对管理制度进行创新。

“严格来说，PPP是政府与民营部门之间，通过一个具有法律效应的特许权合同，明确双方责任、费用、风险和收益的分担，以及合作机制、利益冲突解决方法和退出机制。”刘志说，“许多失败的PPP项目，不是因为民营企业没做好，而是政府本身没做好。”

 他认为，为了有效推动土地整治PPP项目，地方政府需要考虑三个方面的问题。

 首先，提高合同履约能力。PPP项目从发起到完工通常需要几年甚至更长的时间。与道路交通、水利等PPP项目不同，土地整治PPP涉及更多的政府与企业的利益分成问题。因此，政府的契约精神更显重要。 

 其次，提升管理能力。“PPP项目中，政府与企业之间是平等的合作关系。企业在参与PPP项目时，会聘请有经验的律师、财务顾问等专业人士处理合同，政府方面有这样的专家吗？”据了解，为了解决这一问题，目前财政部已建立了PPP中心，为地方政府PPP项目提供顾问、咨询服务。 

 此外，还要增强项目调整的灵活性。刘志认为，土地一级开发整治PPP模式还处于探索期，从现有的实践来看，最终还款来源还是土地出让收入。因此，政府在筛选PPP项目时应充分考虑地区发展前景、土地市场状况，并适时调整。

 有专家提醒，在本轮PPP热潮中，地方政府热情较高，部分地方出现了为PPP而PPP的现象，前期论证简单，甚至连基本的交易结构设计也没有。如果任其按照这一思路发展下去，不仅无法发挥PPP模式该有的作用，反而会陷入新一轮的地方政府债务危机。

 据悉，财政部正在修订《PPP项目物有所值指引（征求意见稿）》，近期将对外公布。此前，《PPP项目财政承受能力论证指引》已经发布。根据财政部的操作指南，一个完整的PPP项目流程分为项目的识别、准备、采购、执行、移交五个环节。其中在项目识别环节，将进行物有所值和财政承受力评价，前者考察的是“该不该做”，后者考察的是“能不能做”。业内人士认为，这将在一定程度上遏制目前各地竞相上马PPP的冲动。