地方自主发债打开改革想象空间

经国务院批准，2014年上海、北京等10地试点地方政府债券自发自还。建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，不仅是地方融资的需要，也为优化地方治理体系、推进财政体制改革打开了新空间。

此前，地方融资主要依靠融资平台完成。由于有地方政府提供隐性担保，地方融资平台无须按金融市场规律行事，而更多地体现地方的行政意志。其结果是，融资的成本和收益都不能得到合理评估，其潜在的金融风险也因此无法评估。近年来关于地方债是否会导致金融风险的争议不断出现，其根本原因即在于地方融资途径较为混乱。此外，融资不仅可能投到公共服务类项目中，也可能投到竞争类项目中，这既有损于地方的公共服务建设，也容易形成针对社会资本的不公平市场环境。

地方自主发债的好处是，既可缓解地方财政状况，又有助于堵住政府隐性发债的空间，把资金来源和用途摆到明面上。这种财政的主动权，对于地方更积极地实现与中央宏观政策的协调性，显然有利。而更深远的意义，是为地方治理的优化创造了条件。

地方政府成为发债主体后，就在事实上成为法人，在获得融资权的同时也必须承担相应的市场责任。此前财政部代发地方政府性债券，等于全体纳税人为一地的财政决策提供担保。现在，地方政府债券自发自还，强调了权责统一，财权事权统一。这正是优化地方治理的目标之一。地方政府更科学地考虑发债的成本、收益等问题，而不是拍脑门决策，地方行政自然也会更合理。此外，地方自主发债还为预算体制改革打开了空间。权责规定更明确，地方政府的财政也就更透明。

要实现上述预期目标，要做的事还很多。一是地方确权问题。这包括地方政府发债权和地方政府资产的确定。如果地方政府负责人变动频繁，其债务责任如何延续，地方政府资产能否支撑融资需求等，都需要进一步确定。二是对自主发债所得资金的使用监管问题。如何让融资用到有利于地方民生和长期发展的地方，而不是为急功近利的短期政绩服务，地方发债程序、发债意图、资金用途和使用效果都需有程序监管。三是确保债权人收益的问题。地方政府具有强大的资源调动能力，发债成功相对可以得到保证。但能否按市场规律办事，让社会资本获得其应得的收益权，一旦出现违约风险，如何保证地方不拿公共利益作交换，都需进一步的顶层设计。

这些待解问题，也为我们打开了地方行政改革的想象空间。地方治理体系越科学，其金融市场环境就越好，发债就越容易。在地方财政利益与改革捆绑到一起后，可以预期，地方改革的主动性将有所提高。就此而言，给地方自主发债的授权，也是对其进一步改革的催促。